EOD模式——引领新时代生态文明建设
2016年11月，《国务院关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知》（国发〔2016〕65号）中提到，要探索环境治理项目与经营开发项目组合开发模式，将生态环境导向的开发模式（EOD）的概念雏形写入文件。自2019年以来，国家密集出台了系列政策支持EOD模式发展，2021年、2022年生态环境部先后确定了94个项目开展EOD模式试点，并随之遵循“成熟一个、申报一个”原则，进入常规性申报阶段。
从各部委的政策、企业项目实践和行业研讨来看，EOD模式涉及创新发展、绿色环保产业发展及生态保护修复、环境治理、片区开发等方面。基于其广泛的涉及面，EOD模式不论是在基建圈、地产圈、金融圈、规划圈，还是地方政府圈，都迅速火出圈。
那么，什么是EOD模式？EOD模式的落地方式有哪些？又有哪些适宜的项目应用呢？
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生态环境部对EOD有其官方定义。生态环境导向的开发模式（Eco-environment-oriented Development，简称EOD模式），是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性较差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。也就是说，EOD模式以可持续发展为目标，在经济发展与生态环境之间构建了合作的桥梁，从而实现区域整体溢价增值，生态建设与经济发展相互促进。
EOD模式流程图
目前，EOD模式有以下三大特征：
一是国家主推。2021年，生态环境部批复了第一批36个试点项目，2022年又批复了58个试点项目。接下来，EOD模式试点项目将进入常态化申报阶段。
二是地方积极。一方面，各地政府积极包装项目争取入选国家试点项目库；另一方面，安徽、山东等省还设立了省级试点项目库，以加快推进EOD项目建设，扩大项目范围。
三是银行配合。自严管政府隐形债之后，银行在片区开发融资始终保持谨慎态度，但对EOD项目，银行配合度较高，截至2021年底，国开行对首批试点项目累计授信额度约520亿元，农发行也开始介入EOD模式融资服务。
1.PPP
在政府财政支出额度较大，但支出额度未超过财政部规定的上限、且项目实施不紧迫的区域，EOD模式可采用PPP方式实施项目。所谓PPP，是Public—Private—Partnership的缩写，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。
2.ABO
在政府财政支出额度较大，但支出额度未超过财政部规定的上限、但项目实施紧迫的区域，EOD模式可采用ABO方式实施项目。ABO模式，一般指授权（Authorize）—建设（Build）—运营（Operate）模式，由政府授权单位履行业主职责，依约提供所需公共产品及服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用。
3.“流域治理+片区开发”
在政府财政支出额度超过财政部规定的上限、项目实施紧迫，但土地市场较为活跃的区域，EOD模式可采用“流域治理+片区开发”方式实施项目。
EOD政策闭环
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1.废弃矿山修复
对于废弃矿山修复，可争取实现投入与产出的自求平衡。第一，以修复过程中开采的石料销售收入弥补修复成本；第二，运用城乡建设用地增减挂钩、土地复垦等政策，通过耕地“占补平衡”延伸土地价值；第三，矿山修复后的土地可用于建设农业基地、主题公园、特色产业园等，拓展经济效益；第四，部分矿山中，可通过煤矸石粉碎形成的低成本混凝土替代原矿产支撑柱，替换出矿产资源，产生收入。
2.农业农村综合开发
生态果蔬采摘、美丽乡村旅游等是将农业生产与环境治理相结合的代表模式。此外，中办、国办《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》中指出，土地出让收入中用于农业农村的资金，可重点用于与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复。这无疑为农村农业产业与环境协调开发提供了一定的资金保障。
3.城乡供排水一体化
城市水务基础设施建设经过较长时间的发展，已较为完善。而农村供排水项目通常小而分散、收益较低，特别是农村污水处理率不足10%，存在较大的资金需求。因此，可考虑供排一体化、城乡一体化。以供水支持排水，以城市支持农村，构建大项目包，确保整体实现盈利。例如，福建省三明市、南平市等地正在运用这一思路探索水务全产业链的城乡一体化模式，着力解决农村用水的难题。
4.重点流域治理
流域内生态产品资源、周边土地资源均有丰富的潜在价值，目前阶段可优先关注砂石的开采和利用。国家发展改革委等 15 部门于2020年3月联合印发的《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》中提出“推进河砂开采与河道治理相结合”，及“逐步有序推进海砂开采利用”，鼓励以砂石收益补充流域治理的支出。在重点流域治理的项目开发中，可搭配砂石开采收入作为项目融资的还款来源。此外，亦可将砂石开采权、海域使用权等作为融资的补充担保措施。
EOD模式实施的关键在于“一体化”。这是指将生态环境治理项目和产业开发项目作为一个整体的项目。具体体现在三个方面：
一是整个项目由一个市场主体统筹实施，这个市场主体不仅可以是一个主体，也可以是政府和社会资本等共同成立的项目公司；
二是两类项目要融为一体，作为一个整体项目统筹实施，综合测算整体项目的成本和收益；
三是加强EOD项目的统一规划，采用建设-运营一体化的方式实施。只有通过一体化的方式实施才可以避免两类项目割裂实施，能确保产业开发项目对生态环境治理项目的有效反哺。
我国EOD模式相关政策文件
EOD模式的实施路径主要分为以下几步：
（一）明确生态治理的目标。EOD模式是为了解决当前生态环境问题，需要开展科学全面的项目前期谋划。结合具体的区域特征和治理需求，对实施紧迫性强、生态环境效益高、对关联产业有较强价值溢出的项目进行有针对性的项目谋划和顶层设计，确定合理的项目实施边界和目标要求，明确项目的建设内容、技术路线、投资估算等。其中，生态环境治理项目主要涉及区域流域综合整治、废弃矿山修复等生态修复与保护等公益性较强、收益性较差的治理项目。
（二）识别关联产业。在充分考虑生态环境治理项目的外部经济性和环境质量改善后提升价值的外溢流向的基础上，明确与生态治理项目相关联的产业开发项目。产业开发项目应充分结合当地的实际情况，一方面可以通过利用土地发展生态农业、文化旅游、康养、乡村振兴、特色地产、“光伏+”和生物质能利用等清洁能源项目，另一方面也可以出售未来产业的开发或经营权，比如基础设施的特许经营权、矿产等资源的开采权等。结合项目的收益水平等综合测算，确定产业开发项目的边界范围和建设内容。
（三）分析一体化实施的可行性。在确定了生态环境治理项目和产业开发项目后，要对两者一体化实施的可行性进行分析。从项目的区域特征、实施主体、技术路线、投资估算、相关政策、实施期限等方面，综合分析其可行性，整体测算项目的成本和收益，在保障社会资本投资收益的前提下，尽可能地实现项目的成本收益平衡，最大程度上减少政府的投入。在两个项目均可行的前提下，进行EOD项目的统筹设计。
（四）建立内部反哺机制。将生态环境治理项目和关联产业开发项目一体化实施后，在收益上既要考虑产业开发项目自身的盈利能力，也要考虑到生态环境治理成效带来的外部经济效益；在成本上既要考虑产业开发所需的成本，也要考虑生态环境治理的成本。在保证合理利润的基础上，尽可能地实现成本收益平衡。当项目的收益难以覆盖成本时，政府可以使用中央和省级专项资金、政府专项债、国际金融贷款、政府投资基金投资、政府和社会资本合作（PPP）出资等政府资金进行支持。其中，可申请专项资金的项目领域有水污染防治、土壤污染防治、农村环境治理等，可申请专项债的项目领域有污水处理设施与管网建设、垃圾处理与环卫处置建设等。
（五）因地制宜推进项目实施。生态环境治理和关联产业类型多样，不同的融合发展路径与操作方式存在较大的差异。应因地制宜，选择最适合当地区域实际的EOD项目。将选择好的EOD项目依据实际需求选择分别立项整体实施或整体立项。最后，要加强对项目的监管，确保整个EOD项目的规范实施。
综上，EOD模式是一种环境治理的创新发展模式。随着国家对EOD模式相关支持政策的明确，相信EOD模式将会成为实现环境治理、乡村振兴的重要模式。